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检察公益诉讼拟入法 授权条款有争议

2017年06月24日 20:00 来源于 财新网
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检方提起公益诉讼制度拟写入民诉法、行诉法,全国人大常委会委员普遍赞成,但对授权“两高”制定具体办法有不同意见
十二届全国人大常委会第二十八次会议正在召开,最高人民检察院提请审议《行政诉讼法修正案》草案和《民事诉讼法修正案》草案,建议检察机关提起公益诉讼制度在立法中固定,进而在全国推开。图自视觉中国

  【财新网】(记者 单玉晓)十二届全国人大常委会第二十八次会议正在召开,最高人民检察院提请审议《行政诉讼法修正案》草案和《民事诉讼法修正案》草案,建议检察机关提起公益诉讼制度在立法中固定,进而在全国推开。全国人大常委会委员审议上述草案时普遍认为,检察机关提起公益诉讼的制度设计是可行的,赞成修改这两部诉讼法,但对授权“两高”制定具体办法有不同意见,同时建议应强化检察公益诉讼的监督力度。

  中共十八届四中全会提出,探索建立检察机关提起公益诉讼制度,2015年7月1日,全国人大常委会授权最高检察院在北京等13个省份就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展为期二年的提起公益诉讼试点。

  最高检察院检察长曹建明6月22日就草案做说明时表示,截至2017年5月,各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件,其中诉前程序案件6952件、提起诉讼案件934件。诉前程序案件中,行政机关主动纠正违法4358件,相关社会组织提起诉讼34件。提起诉讼案件中,法院判决结案222件,全部支持检察机关的诉讼请求。

  最高检察院、最高法院还向此次全国人大常委会会议提交了检察机关公益诉讼试点工作报告。最高检察院的报告称,总体上看,检察机关提起公益诉讼试点工作取得积极成效,还存在问题,比如:有的地方行政机关认识有偏差,担心影响地方政府形象,对试点工作不表态、不配合;有的收到检察建议后,虽有回复但并未进行实质性整改,或仅纠正部分违法行为;试点地区相对分散,不利于解决跨行政区域侵害公益问题。如北京市检察机关开展大气污染防治公益诉讼专项监督活动过程中,由于北京地区大气污染的源头多在周边地区,发现有关线索后,因为天津、河北都不是试点地区而无法进行有效监督。另外,由于试点案件范围较窄,对非试点领域人民群众反映强烈、国家利益和社会公共利益受损事件无法通过提起公益诉讼进行保护。

  此外,“两高”多次就公益诉讼案件受理、审理程序和相关规范性文件制定等问题沟通,对检察机关公益诉讼人的诉讼地位、检察机关提起公益诉讼需要提交的材料、法院的登记立案程序、检察机关提起民事公益诉讼的诉前公告程序、庭审程序等问题均已达成一致意见,不过对检察机关以何种方式启动二审程序、由哪一级检察院出席二审法庭,目前还存在不同认识。

  针对上述问题,最高检察院建议修法时明确检察机关提请公益诉讼的案件范围、诉前程序和具体程序。如将检察机关提起行政公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域;检察机关提起民事公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、食品药品安全等领域。此外,明确检察机关在提起行政公益诉讼前,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责;民事公益诉讼中,在没有法律规定的机关和有关组织或者法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情况下,检察机关可以向法院提起诉讼。法律规定的机关或者有关组织提起诉讼的,检察机关可以支持起诉。

  关于立法修改的范围和形式,最高法院认为,除检察机关提起公益诉讼的主体资格需要修改立法予以确认,相关具体程序问题可以在现有诉讼制度框架内解决。“从试点工作开展情况看,法院依据《民事诉讼法》《行政诉讼法》审理检察机关提起的公益诉讼案件并无实质性障碍。少数根据公益诉讼性质无法适用现行法律规定的问题,可以在相关立法修改之后,通过制定司法解释或者司法政策文件的方式加以解决。”最高法院在报告中称。

  全国人大常委会委员郎胜在分组审议时表示,在修正案草案里,无论是行政诉讼还是民事诉讼都做了这样的规定,即“检察院提起诉讼、法院审理的具体办法,由最高法院、最高检察院共同制定”,即“两法”修改后,还授权最高法院,最高检察院制定具体办法。对这一规定,朗胜建议再斟酌。

  他表示,修改这两部法律目的在于赋予检察机关提起公益诉讼的主体资格和相应的权利义务,在具体行政诉讼或者民事诉讼中,检察机关提起公益诉讼的程序、相关的权利义务和其他诉讼主体是一样的,执行《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的有关规定就可以了。“检察机关可以提起公益诉讼后,又由最高检察院制定办法,存在自己给自己授权之嫌,这是否和法治的要求相符,也需斟酌。”

  修正案草案规定“检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公众利益受到侵害的,可以依法向法院提起诉讼”,不少委员建议把“可以”改为“应当”。比如,董中原委员便提出,提起公益行政诉讼是检察院的法定职责,不应是可作为可不作为的工作,应该修改为“应当”。

  检察公益诉讼试点过程中,最高检察院曾下发试点办法,要求提起行政公益诉讼之前,检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察院。如今,这项检察公益诉讼前置程序写入了《行政诉讼法修正案》草案。草案规定:“检察院提起诉讼前,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。”

  全国人大常委会委员何晔晖建议在后面增加一句话,即“有关行政机关如果没有按期整改或者纠正的,检察院应当提起诉讼”。何晔晖提出,检察公益诉讼试点结果证明案件查处的多、但判决的太少。从2015年7月到2017年5月份,两年的时间,在13个省份试点中,一共办理了公益诉讼案件7886件,但是法院判决结案的才222件,不到3%。“这个比例太低了。说明我们办的绝大多数案件都在诉前消化掉了。但是这些案子是不是整改了,是不是纠正了,不得而知。”

  严以新委员也提出类似建议。他表示,为更好地督促行政机关依法履行职责,有必要设定时限,限期答复,检察机关可根据答复意见来决定是否最终起诉,一方面给行政机关做好答复工作增强动力,另外一方面,能够妥善解决则可避免不必要的起诉,节省各方面的资源。

  “按照检察院信息公开的要求,提起诉讼的要公开。如果是诉前建议,不知道检察院公开吗?”全国人大常委会委员吴晓灵表示,试点中提起的公益诉讼88%都是诉前建议解决的,起到了督促的作用,但这个督促仅仅是内部沟通,效力不太强,建议全部在网上公来,扩大监督力度和效果。

责任编辑:高昱 | 版面编辑:李丽莎
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